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Análisis de la dinámica y sostenibilidad de
la deuda pública en América Latina
An analysis of the dynamics and sustainability
of public debt in Latin America
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Gabriela
M. Merchán Quito
Pedro
Atienza Montero[1]
Resumen
Esta
investigación desarrolla el análisis de la sostenibilidad de la deuda pública
de los países de América Latina. El análisis emplea información histórica
disponible sobre la base contable de la acumulación de la deuda derivada de la
restricción presupuestaria intertemporal del gobierno, para el periodo
2000-2017. Los objetivos específicos son dos: primero, analizar la dinámica de
la deuda pública que se expresa a partir del saldo primario, el pago de intereses,
la tasa de crecimiento y una variable de ajuste. Segundo, analizar la
sostenibilidad de la deuda de estos países. Los resultados sugieren que los
países seleccionados han recurrido a la política de endeudamiento para poder financiar
los gastos públicos de forma permanente. Además, han mantenido un periodo de ocho
años de sostenibilidad en consecuencia con los resultados macroeconómicos que
se tornaron favorables por efecto de los precios de las materias primas. Sin embargo,
todavía deben trabajar en mejorar políticas fiscales de mediano plazo que les
permitan afrontar la volatilidad fiscal y choques internos o externos para que
sus finanzas públicas puedan afrontar eventos de contracción económica.
Palabras clave: deuda pública, sostenibilidad,
política fiscal.
Códigos JEL: H61; H62; H63.[2]
Abstract
This research involves a sustainability analysis of
the public debt of Latin American countries. Based on historical information
available on the accounting basis of the accumulation of debt derived from the
government's intertemporal budget constraint, the study analyzes the period
2000-2017. There are two specific objectives: first, to analyze the dynamics of
public debt in terms of its components, these being the primary balance, interest
payments, the economic growth rate, and an adjustment variable. Second, this
research aims to analyze the sustainability of the debt of these countries. The
results suggest that the selected countries have resorted debt to finance
public expenditures on a permanent basis. In addition, the eight years of
sustainability were achieved due to macroeconomic results that were mainly favorable
because of the commodity price boom. The results of the analysis suggest that Latin
American governments need to improve their medium-term fiscal policies, so as
to be robust in face of internal and external shocks and generate buffers to
enable solvency when experiencing economic contraction.
Keywords: public debt, sustainability, fiscal policy.
JEL codes: H61; H62; H63.
El análisis de
sostenibilidad de la deuda pública de los países de América Latina
correspondiente al periodo 2000-2017 permite conocer cuándo la posición fiscal
de un país estuvo deteriorada por un bajo crecimiento económico, altas tasas de
interés por pago de la deuda contraída, déficits primarios recurrentes, o por un
nivel de deuda elevado. Cuando los niveles de endeudamiento sobrepasan la
capacidad de pago de los países, la economía se orienta a enfrentar una crisis
de deuda.
La inestabilidad
económica de los países de América Latina y el Caribe entre 1980 al 2002 tuvo inicio
con la crisis de la deuda externa de los años ochenta. Estos años son conocidos
como la “década perdida” porque trajo consigo atraso de estas economías en materia
de crecimiento y desarrollo económico (elevadas tasas de desempleo y aumento de
la pobreza). Se produjo un acelerado proceso de endeudamiento externo con la
banca internacional, cuyo resultado condujo a que varios países
latinoamericanos no pudiesen continuar con el pago de la deuda debido al alza
de las tasas de interés en EE.UU., lo que provocó la suspensión del acceso a
financiación externa en la región.
A partir de 1989, con
la aplicación del Plan Brady, se reanuda dicha financiación externa, iniciando
un nuevo ciclo financiero expansivo para el periodo de 1990 a 1997. Posteriormente,
choques financieros provocados por la crisis asiática (1997) influyeron
negativamente en los países de América del Sur, así como la crisis de Rusia y
Turquía (1998) que afectaron fuertemente a Brasil. Los países centroamericanos,
que estaban poco integrados en los mercados financieros internacionales y menos
dependientes del intercambio comercial con Asia, fueron los menos afectados por
los choques financieros y comerciales de esta década (Fuentes, 2014). Desde
1998 hasta el año 2002, la deuda pública creció considerablemente en varios
países de América Latina, caracterizada como la “media década pérdida”. Esta
situación, pone en evidencia la vulnerabilidad recurrente de las finanzas
públicas de la región (Martner y Tromben, 2004a).
En el período de
estudio el promedio de la deuda pública medida como proporción del PIB en los
países de América Latina (exceptuando Venezuela y Cuba), pasó de un peso sobre
el PIB de 37% en 2000 a 51% en 2017. La volatilidad de los ingresos públicos,
los movimientos adversos en los tipos de cambio y/o tasas de interés que
aumentan drásticamente el costo del servicio de la moneda extranjera y la deuda
a corto plazo, así como la debilidad de los sistemas financieros domésticos,
todos estos factores en conjunto o individualmente influyen en la
sostenibilidad de la deuda pública.
El motivo para
realizar esta investigación radica en encontrar las respuestas a dos preguntas:
¿Cuándo se convierte en un problema la creciente tasa de endeudamiento en
las economías de los países de América Latina? y de la misma manera, ¿Cuánto
debe reducirse una alta tasa de endeudamiento en estos países? Para responderlas, generalmente se
analiza la regla del 40% de endeudamiento respecto al PIB propuesta por el
Fondo Monetario Internacional (2016) para los países con desempeño económico
mediano de los mercados emergentes y de los países en vías de desarrollo, dada
su mayor vulnerabilidad a las crisis de la deuda. Si bien esta regla puede ser
un punto de referencia, puede no ser suficiente para los sistemas fiscales
latinoamericanos establecer límites de deuda pública, dadas sus condiciones de
mayor riesgo e inestabilidad política, que provoca choques al desarrollo de sus
economías.
El alcance de esta investigación es explicativo, dado que
aplica un ejercicio contable basado en la ecuación de la acumulación de la
deuda. La metodología empleada requiere de la información de la contabilidad
nacional de las finanzas públicas de los países de América Latina, la cual es facilitada
por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La
muestra seleccionada se distribuye en tres bloques: AL-6 conformado por
Brasil, México, Chile, Perú, Colombia, y Uruguay; AS-4 compuesto por
Ecuador, Argentina, Bolivia y Paraguay; y, CAPRD congregado por Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República
Dominicana.
El objetivo del
trabajo es doble. En primer lugar, analizar la dinámica de la deuda pública del
gobierno central, para el periodo 2000-2017 de los países mencionados mediante
la descomposición de la variación de la deuda pública en: i. la evaluación del
efecto bola de nivel (a través del análisis de la tasa de interés, el efecto
crecimiento, y la inflación), ii. el déficit primario como proporción del PIB (cambios
acumulados); y, iii. en el efecto stock-flujo o mejor conocido como el ajuste
saldo de flujo. En segundo lugar, analizar la sostenibilidad de la deuda
pública también del gobierno central de esos países, mediante la comparación
del déficit primario real con el umbral de déficit primario en el periodo
considerado 2000-2017.
El documento se
divide en cinco epígrafes más, además de la introducción. El segundo epígrafe presenta el marco teórico.
El tercero, los datos preliminares de las economías latinoamericanas. El cuarto
presenta el método empírico y la fuente de datos a ser analizados. El quinto muestra los resultados
empíricos en cuanto a la dinámica de la deuda pública y de sostenibilidad. Finalmente,
terminamos con un epígrafe de conclusiones.
La
base formal para el análisis de la deuda pública fue propuesta por Domar
(1944), quien desarrolló un modelo que define una condición necesaria para la
sostenibilidad. Posteriormente, Diamond (1965), empleó el modelo de
generaciones superpuestas para analizar el efecto de un stock positivo de deuda
en el equilibrio competitivo a largo plazo de una economía con tecnología
neoclásica. En su investigación, este autor demostró que la deuda del gobierno
causa una disminución en la utilidad cuando la economía es dinámicamente
eficiente, mientras que la utilidad puede incrementarse si la economía es
dinámicamente ineficiente. Buiter (1985) estudió la
deuda pública y los déficits en el Reino Unido y en el extranjero y consideró
cuatro cuestiones importantes. Primero, si un aumento de déficit presupuestario
actual aumenta la inflación en el futuro. En segundo lugar, cómo evaluar la
coherencia de un determinado programa de gastos e impuestos. En tercer lugar,
si un aumento del déficit presupuestario desplaza el gasto privado, que, como
demuestra, depende de manera crítica del estado de la economía, el horizonte
temporal y si el aumento del déficit es temporal o permanente. Finalmente,
considera la cuestión de derivar una medida adecuada de la posición fiscal,
para lo cual, consideró que el desarrollo de un índice de impacto fiscal
requiere un modelo económico adecuado. Blanchard et al. (1990) basándose en
Buiter (1985) formalizaron el modelo basado en la restricción presupuestaria
intertemporal del gobierno e introdujeron dos condiciones para la
sostenibilidad de la deuda pública: i) la relación de deuda/PIB debería
converger a largo plazo a su nivel inicial tras un periodo en el que ha crecido
de forma importante, y esto exige generar superávit primarios tras el periodo
de crecimiento del cociente deuda/PIB; y, ii) para que una política fiscal sea
sostenible, un gobierno que tiene una deuda pendiente debe ejecutar excedentes
presupuestarios primarios.
Algunos
otros autores han presentado propuestas empíricas sobre la sostenibilidad de la
política fiscal y de la deuda. Aquí se consideran dos artículos relacionados
con el caso de América Latina y el Caribe, los mismos que sostienen su análisis
sobre la base de la literatura económica antes expuesta.
Martner
y Tromben (2004a) estudian la sostenibilidad de la deuda pública y el efecto
bola de nieve en los países de América Latina a través del análisis de
la relación entre el balance primario efectivo y el balance primario necesario
para estabilizar la deuda pública, indicador de sostenibilidad estándar de
corto plazo planteado por Blanchard et al. (1990). La estimación de este
indicador se realiza considerando que es independiente del entorno
macroeconómico. Los autores identifican que es un problema, ya que no toma en
cuenta los efectos patrimoniales, que se ven reflejados en el efecto bola de nieve y en el componente flujo-stock. Por
ello, incluyen en el análisis la descomposición de la dinámica de la deuda como
proporción del PIB, dividiendo la contribución del saldo primario respecto del
PIB, el efecto bola de nieve, y el
ajuste stock-flujo, para el periodo
1998-2002, presentando tres grupos de países. El Grupo A, compuesto por los
países que han emitido bonos soberanos y que tienen, por lo tanto, acceso a los
mercados de capitales. El Grupo B, los países que tienen acceso a los mercados
pero que han tenido una deuda pública decreciente o constante, y el Grupo C,
agrupa a los países que no están incluidos en el Emerging Markets Bond Index -
EMBI, clasificación de JP Morgan. Los resultados indican que en el primer
grupo, la principal fuente de incremento de la deuda es la devaluación del año
2002, que se refleja en un ajuste patrimonial para Argentina y Uruguay. Para
Brasil el superávit primario acumulado durante el periodo de estudio no fue
suficiente para contener el crecimiento de la deuda pública, en gran medida
debido al bajo crecimiento económico y al deterioro de las condiciones de
financiamiento. Para Colombia y Perú, se suman los persistentes déficits
primarios y para Venezuela el incremento fue poco significativo. Respecto al
segundo grupo, se concluye que hubo un descenso de la deuda pública para
Ecuador y México, mientras que para los demás países la ratio se mantuvo
relativamente constante. Para el último grupo, el efecto bola de nieve fue menor, las tasas de interés fueron relativamente
bajas, debido a que buena parte del financiamiento externo es de tipo
concesional que corresponde al apoyo que realizan instituciones financieras
internacionales. Finalmente, el resultado del ajuste stock-flujo, que para ciertos países ha sido clave en el aumento de
la deuda, corresponde a las variaciones de los precios relativos y al
reconocimiento de deudas contingentes de otros niveles de Gobierno del sistema
financiero. Esto puede deberse a las presiones que tiene el Gobierno Central de
asumir deudas de otros agentes de la economía, poniendo en riesgo la
sostenibilidad de la deuda pública, y obligando a contar con mayores ajustes que
los programados.
Paunovic (2005) estudia la sostenibilidad
de la deuda pública en los países norteños de América Latina, para el año 2004.
El autor presenta cuatro indicadores de sostenibilidad fiscal que ofrecen una
primera información sobre la sostenibilidad de la deuda. El primero es el
indicador de brecha primaria de corto plazo propuesto por Blanchard (1990). El
segundo indicador de sostenibilidad fiscal es el del déficit primario macro
ajustado, propuesto por Talvi y Végh (2000), cuya idea es contrastar el déficit
macro ajustado con el valor que resulta de considerar los intereses que se
están devengando efectivamente en un momento dado, junto con el nivel de la
deuda y la tasa de crecimiento del país que sucede en ese momento. El tercer
indicador es un algoritmo recursivo derivado de la ley de movimiento de la
razón deuda/PIB, propuesto por Croce y Juan-Ramón (2003) en el cual las
autoridades fiscales determinan un cierto nivel de la deuda pública en relación
con el PIB y se calcula el superávit primario necesario para alcanzarlo. El
último y cuarto indicador de sostenibilidad es el del descalce de monedas
propuesto por Calvo, Izquierdo y Talvi (2003), que parte de la descomposición
de la deuda en interna y externa, y de la producción nacional de mercado y de
no mercado. Las conclusiones a las que llega el autor después de examinar los
diversos indicadores en los ocho países norteños de América Latina es que
México es el único país que obtiene mejores resultados con los cuatro
indicadores; en un segundo grupo de países, que incluye a Costa Rica, el
problema es el nivel de la deuda, mientras que en Guatemala el problema es el
descalce de monedas. Según Calvo, Izquierdo y Talvi (2003), hay buenos
resultados para Nicaragua y República Dominicana con tasas de interés
negativas, en especial para este último país que durante los últimos 15 años ha
sorteado los problemas de sostenibilidad de la deuda sin contratiempos. Por su
parte, el aumento de la ratio deuda pública/PIB para El Salvador, Honduras y
Panamá es inminente porque no han podido sostener por mucho tiempo la política
fiscal que estaba vigente en el año 2004.
El análisis de la
dinámica y sostenibilidad de la deuda pública en este trabajo parte de la
restricción presupuestaria del gobierno[3]
en el año t (Albi et al 2018, p.288):
Donde:
·
·
·
·
·
·
La deuda emitida en t
es igual a la existente en t-1 más los intereses de la deuda más el
déficit público primario (diferencia entre el gasto público real, sin
intereses, e ingresos públicos), e i es el tipo de interés nominal.
La ecuación (1)
supone que todo el déficit público se financia a través de la emisión de deuda
pública y también que no hay ingresos procedentes de privatizaciones.
Para determinar el
peso de la deuda pública sobre el valor de la producción nacional, se considera
la siguiente ecuación, donde Yt
es el PIB nominal de un país en el año t
y g la tasa de crecimiento anual del
mismo.
Partiendo del supuesto de que g e
i son constantes en el tiempo, se divide la ecuación (1) entre la ecuación
(2)
y se obtiene:
Si realizamos las siguientes
sustituciones
·
·
Obtenemos la
siguiente ecuación:
Las letras minúsculas representan ratios
sobre el PIB. A continuación, se resta
Donde:
·
·
A partir de la ecuación (4) la
evolución de la ratio de deuda pública de un país depende de dos efectos i) El
efecto saldo primario como proporción del PIB indica que cuanto mayor sea la
diferencia entre los gastos sin intereses y los ingresos, cuanto mayor sea
La deuda es insostenible si
Así también, en términos de (4) se
puede deducir que el gobierno desea mantener constante el coeficiente de
deuda, para lo cual se asume que
Para determinar si un déficit es
demasiado alto, dada una ratio de deuda
Con la ecuación (5) se calcula el
umbral máximo de déficit primario d*
que se puede permitir. Si dt > d* de modo permanente la
deuda pública es insostenible. Esta condición además tiene dos implicaciones:
1) Si i > g, la sostenibilidad de la deuda requiere
un superávit primario (d*>0). Si, por el contrario, existe déficit, se
produce un efecto bola de nieve por
el que la deuda aumenta de manera insostenible; y, 2) Si i < g, la economía puede
permitirse un déficit primario permanente, siempre que su nivel sea inferior o
igual al nivel umbral.
Por otra parte, la dinámica de la deuda
expresada en la ecuación (4) también se puede expresar incluyendo una variable adicional
de ajuste sf. El saldo de flujo explica el posible descalce entre
la variación de la deuda y balance fiscal (CEPAL, 2016, p. 97).
El efecto ajuste saldo-flujo (sf) es
positivo cuando la deuda del gobierno aumenta más que el déficit anual (o
disminuye menos de lo que implica el superávit). Mientras que el efecto
saldo-flujo es negativo cuando la deuda pública del gobierno aumenta menos que
el déficit anual (o disminuye más de lo que implica el superávit). El efecto
ajuste saldo-flujo se compone de tres categorías importantes. La primera es la adquisición
neta de activos financieros. Las transacciones financieras en activos no
contribuyen al déficit, pero conducen a aumentos o disminuciones en el saldo o
stock de la deuda. La segunda categoría son los ajustes, que incluye
tres subcategorías: i) transacciones en los pasivos que se excluyen de la deuda
pública; ii) efectos de valoración; y, iii) otros cambios en el volumen. La
tercera categoría son las discrepancias estadísticas, que reflejan las
diferencias entre la cuenta de capital y la cuenta financiera, con fuentes
distintas de datos, así como podría indicar problemas con la calidad de los
datos (Eurostat, 2017, p. 2-3).
En
consecuencia, la dinámica de la deuda pública, según la ecuación (6) la
determinan tres efectos: el efecto bola de nieve,
el efecto saldo primario, y el ajuste saldo-flujo. En
la presente investigación se analizan con detalle los dos primeros componentes.
En cuanto al ajuste saldo-flujo, no se amplía su análisis debido a la
complejidad de recopilación de los datos respecto a la adquisición neta de
activos financieros u otros pasivos que se incluyan en el cálculo de la deuda;
no obstante, dada la estructura de la citada expresión matemática es necesario
calcular y presentar su valor.
La
muestra abarca un período de dieciocho años y diecisiete países observados. Del
total de países, catorce cuentan con soberanía monetaria, Ecuador y El Salvador
renunciaron a su moneda propia por el dólar estadounidense, y Panamá tiene
paridad fija entre su moneda propia (Balboa) y el dólar. Para el análisis de
las variables en la investigación se toma como unidad monetaria el dólar[4],
a fin de facilitar la comparabilidad entre ellos.
Adicionalmente,
se conformaron tres bloques de países, tomando como referencia la agrupación
realizada por el FMI (2015)[5],
dada la semejanza del desempeño de sus economías, la apertura que tienen al
financiamiento externo, o por su ubicación geográfica. El primer grupo es AL-6
conformado por: Brasil, México, Chile, Perú, Colombia, y Uruguay. CAPRD compuesto
por: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y
República Dominicana. Finalmente, el grupo de AS-4[6]:
Ecuador, Argentina, Bolivia y Paraguay.
Los
datos proceden de CEPAL. Las variables que se utilizan en esta investigación son
el PIB en precios corrientes y constantes, el deflactor del PIB, el saldo de la
deuda pública, el pago de intereses de la deuda y saldo fiscal primario y global.
Las
tasas de crecimiento en la región[7]
se presentan en el Gráfico 1. La evolución entre 2001 y 2017 alcanzó un
promedio del 2,9%. El grupo de países de AL-6 registra un promedio del (2,6%);
por su parte los países de AS-4 con (2,9%), y los del grupo CAPRD con (4,3%).
Hay tasas de crecimiento favorables desde el inicio del periodo de estudio,
hasta una contracción del -1,8% en la región en el año 2009 debido a la crisis
financiera internacional; sin embargo, para el año 2010 se produjo un pronto
repunte que alcanzó el 6,8%, y a diferencia de lo que ocurrió en otras
regiones, las economías latinoamericanas se recuperaron rápidamente. A partir
del año 2011 existe una disminución constante del crecimiento, entre 2011 y
2014 la reducción fue de 3,1 puntos porcentuales (de aquí en adelante p.p.). En
2015, la desaceleración es evidente: el crecimiento alcanza apenas el 0,03%, y
en 2016 decrece en -0,3%, para una nueva recuperación en el 2017 con un
incremento del 1,9%.
Entre
2004 y 2015 (se exceptúa el año 2009) se marca el inicio y el fin de un ciclo
importante en la región debido al incremento de los precios de los productos
básicos. El descenso de los precios de materias primas entre el 2014 y 2015
pone de manifiesto que las economías latinoamericanas conservan una fuerte
dependencia de los ingresos por los productos básicos, que a su vez provocan
desequilibrios en sus sistemas de finanzas públicas ya que no pueden financiar
de forma estable los gastos, y por tanto tampoco la implementación de políticas
públicas. Cabe indicar que la creación de fuentes alternativas de ingresos ha
provocado que los gobiernos pongan en marcha otras opciones como los ingresos
tributarios.
Gráfico 1: Tasa de crecimiento
del PIB real de América Latina, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Nota: Incluye 17 países.
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
Durante el periodo
comprendido entre 2000 y 2017, los niveles promedio de gasto público de la
región superan a los ingresos, por lo que el resultado global ha sido
deficitario, ver Gráfico 2. En cuanto a la proporción media de los ingresos y
del gasto público como porcentaje del PIB, para el año 2017 fueron de 19,9% y
de 25,0%, respectivamente. La magnitud de los ingresos[8] frente al PIB es
reducida, siendo este uno de los retos más importantes para los gobiernos
latinoamericanos: el diversificar las fuentes de los ingresos públicos
alejándose de su actual dependencia sobre las exportaciones (con tarifas y
derechos que desincentivan la inversión privada), así como la explotación de
recursos naturales. Además, cuando los ingresos son insuficientes no se pueden
financiar todos los gastos, por lo que se deben establecer alternativas de
ingresos adicionales, como incrementar los mecanismos de recaudación, o emitir
deuda pública.
Cabe indicar que a
partir del primer decenio del siglo XXI algunos países de la región adoptaron
reglas fiscales con el objetivo de implementar disciplina fiscal. Entre las
reglas más frecuentes están las del gasto, de balance y la de deuda. Los países
que destacan en la implementación de, al menos, la regla del gasto son Argentina,
Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Paraguay y
Perú. La regla fiscal común a todos ellos consiste en que el gasto
corriente no debe superar un cierto porcentaje de crecimiento del PIB, según lo
determine cada gobierno (Barreix y Corrales, 2019).
Gráfico 2: Ingresos y gastos públicos, resultado primario y global del conjunto de
América Latina, 2000-2017
(En porcentajes
del PIB)
Nota: Los
ingresos y los gastos se presentan en el eje derecho de la imagen, mientras que
el resultado global y primario en el eje izquierdo. Elaboración y cálculos
propios con los datos de CEPAL.
En
el Gráfico 3 se observan los resultados negativos del balance global, que
muestran la necesidad de financiamiento extra que han requerido los gobiernos
de la región. Sin embargo, algunos países como Chile y Colombia, de acuerdo con
el análisis de Arenas de Mesa (2016, p. 32), tienen balances negativos como
producto de una decisión fiscal deliberada para enfrentar el ciclo económico
bajo. Por su parte, el resultado primario desde inicios del periodo de estudio
ha sido positivo aunque muy pequeño; además a partir del año 2014 resulta
insuficiente para cubrir los gastos totales y préstamos netos (sin incluir los
pagos de intereses de la deuda), en respuesta a la caída de los precios de las
materias primas que ha presentado una contracción económica en especial para
los países de AL-6 y AS-4, los cuales se destacan por su desempeño
como productores y exportadores de hidrocarburos y minerales.
Gráfico 3: Balance fiscal de América Latina, 2000-2017
(En porcentajes
del PIB)
Nota: Incluye
17 países.
Elaboración y
cálculos propios con los datos de CEPAL.
En
la Tabla 1 se aprecia la ratio Deuda/PIB por grupo de países para el periodo
2000-2017. Los primeros cuatro años del primer decenio del siglo la deuda tuvo
un valor promedio del 42,2% del PIB debido a un contexto de reiteradas crisis
financieras y bajo crecimiento económico. Por ejemplo, Argentina entre el 2001
y 2002 afrontó una profunda recesión, que la sumió en una fuerte crisis y
devaluación de su moneda. Su crisis tuvo un efecto contagio que también afectó
al vecino país de Uruguay cuyo sistema bancario tuvo dificultades al igual que
su sistema monetario debido a la devaluación. Los cuatro años siguientes 2004-2007
el nivel de la deuda aumentó al 43,0% del PIB. En este periodo la región experimentó
crecimiento económico permitiendo reducir el nivel de endeudamiento en el año
2008 al 32,3%. CEPAL (2015a) citada por
Arenas de Mesa (2016) señala que esta fase se caracterizó por el auge de los
productos básicos entre 2003 y 2008, y que la política fiscal adoptada se
centró en la generación de superávits primarios que permitieron reducir el
nivel de la deuda pública.
La
evolución de las variables macroeconómicas en este periodo de acuerdo con CEPAL
(2015) corresponde a mayor crecimiento, tasas de interés más bajas y
apreciación del tipo de cambio real, los superávits primarios de las cuentas
fiscales y los procesos de reestructuración de la deuda, sin embargo comienzan
un periodo de deterioro en el saldo primario. Países como Argentina, Brasil y
Uruguay pagaron anticipadamente sus préstamos con el Fondo Monetario
Internacional entre el 2004 al 2008. Al mismo tiempo, los países pobres de la
región como Bolivia, Honduras y Nicaragua lograron reducir la deuda gracias a
iniciativas como Países Pobres muy Endeudados (PPME), y a la iniciativa para el
Alivio de la Deuda Multilateral (IADM).
En
2009 la deuda se incrementó a un 46,9% del PIB, pero se logra estabilizar desde
el año 2010 hasta 2014 al 37,8%, disminuyendo a nivel regional la ratio de
endeudamiento; sin embargo, algunos países en este periodo han mostrado una
tendencia creciente en la ratio, como Chile, Ecuador, Costa Rica, Guatemala,
Honduras y República Dominicana. De 2015 al 2017, el alza de esta se debe a una
contracción generalizada de la economía por el fin del ciclo de los elevados
precios de las materias primas. CEPAL (2018) explica por qué la deuda pública
aumenta, mencionando como sus motivos: el déficit primario, el efecto del tipo
de cambio real (entre 2015 y 2016) y el efecto de la tasas de interés real, la
contracción del crecimiento real hasta 2016 y la reversión de esta tendencia en
2017. A nivel de grupo de países la situación es heterogénea porque las
economías de Chile, Perú, Paraguay, y el resto de los países de Centroamérica
registran niveles inferiores al 40% del PIB en 2017. La previsión de
endeudamiento futuro para estos países es favorable porque indica que cuentan
con espacio disponible para un incremento de la ratio.
Tabla 1: Ratio Deuda/PIB por grupo de países, 2000-2017
(En porcentajes
del PIB)
|
|
2000-2003 |
2004-2007 |
2008 |
2009 |
2010-2014 |
2015-2016 |
2017 |
|
|
AL-6 |
Brasil |
66,4 |
65,9 |
43,9 |
68,0 |
49,9 |
64,5 |
71,4 |
|
Chile |
13,9 |
7,0 |
4,1 |
6,4 |
11,6 |
18,6 |
24,8 |
|
|
Colombia |
37,1 |
39,4 |
30,1 |
37,3 |
26,9 |
40,7 |
44,4 |
|
|
México |
19,3 |
20,1 |
19,7 |
28,4 |
28,0 |
32,8 |
33,7 |
|
|
Perú |
41,0 |
35,3 |
24,1 |
25,2 |
19,1 |
20,0 |
21,7 |
|
|
Uruguay |
64,3 |
72,0 |
48,9 |
57,7 |
43,5 |
50,3 |
51,2 |
|
|
AS-4 |
Argentina |
85,7 |
71,9 |
39,9 |
43,7 |
37,0 |
43,4 |
50,4 |
|
Bolivia |
72,1 |
60,9 |
35,1 |
36,3 |
30,9 |
30,4 |
34,4 |
|
|
Ecuador |
49,3 |
30,1 |
20,6 |
14,9 |
21,1 |
33,3 |
41,3 |
|
|
Paraguay |
25,9 |
15,8 |
9,0 |
10,5 |
9,4 |
14,3 |
16,0 |
|
|
CAPRD |
Costa Rica |
42,2 |
34,1 |
23,0 |
26,7 |
33,3 |
42,4 |
48,4 |
|
El Salvador |
37,9 |
43,2 |
41,0 |
50,0 |
49,3 |
49,7 |
48,3 |
|
|
Guatemala |
19,5 |
21,5 |
19,6 |
22,4 |
24,3 |
24,3 |
23,8 |
|
|
Honduras |
55,0 |
37,2 |
20,1 |
23,9 |
37,1 |
45,2 |
47,3 |
|
|
Nicaragua |
92,4 |
57,7 |
28,0 |
31,9 |
30,9 |
29,9 |
33,1 |
|
|
Panamá |
63,0 |
57,5 |
40,9 |
39,9 |
36,1 |
37,0 |
37,3 |
|
|
República Dominicana |
14,4 |
22,8 |
22,6 |
27,0 |
31,9 |
33,9 |
36,1 |
|
|
Promedio |
42,2 |
43,0 |
32,3 |
46,9 |
37,8 |
45,5 |
50,7 |
|
Elaboración y cálculos propios con los datos de CEPAL.
La Tabla 2 presenta
la expresión cuantitativa de la dinámica de la deuda como proporción del PIB, calculada
para los diecisiete países de América Latina, para el periodo 2001-2017 de
acuerdo con la metodología elegida cuya descomposición se conforma por el
efecto saldo primario, el efecto
bola de nieve[9],
y el ajuste saldo-flujo.
Se puede observar que la variación de la ratio deuda-PIB o dinámica de la deuda
es positiva en nueve años (2001-2003; 2006; 2009; 2012; 2015-2017).
El saldo ajuste-flujo presenta
discrepancias estadísticas negativas en los años 2001, 2006, 2008, 2011, y
2013-2015, y ajustes positivos para el resto de los años. Las causas de estos
resultados pueden corresponder a la devaluación de la moneda nacional en la
cual fue valorada la deuda pública en los países o al reconocimiento de deuda
pública de otros sectores de la economía por parte del gobierno.
Tabla 2: Determinantes
de la variación de la ratio de deuda pública de América Latina, 2001-2017 (En porcentajes del PIB)
|
Años |
Efecto Saldo Primario |
Efecto Bola de Nieve |
Ajuste Saldo-Flujo |
Dinámica de la Deuda |
|
2001 |
-0,9% |
3,6% |
-0,4% |
2,2% |
|
2002 |
-0,5% |
2,9% |
1,0% |
3,4% |
|
2003 |
-1,0% |
2,3% |
6,7% |
8,0% |
|
2004 |
-1,3% |
-3,7% |
4,3% |
-0,7% |
|
2005 |
-1,5% |
-5,5% |
1,3% |
-5,6% |
|
2006 |
-1,5% |
-3,5% |
-0,1% |
-5,1% |
|
2007 |
-1,6% |
-3,3% |
7,1% |
2,2% |
|
2008 |
-1,5% |
-3,1% |
-3,7% |
-8,3% |
|
2009 |
-0,2% |
5,5% |
9,2% |
14,5% |
|
2010 |
-0,7% |
-7,1% |
1,3% |
-6,5% |
|
2011 |
-0,9% |
-2,8% |
-1,0% |
-4,8% |
|
2012 |
-0,6% |
2,3% |
1,4% |
3,1% |
|
2013 |
-0,2% |
1,4% |
-2,7% |
-1,6% |
|
2014 |
0,8% |
3,0% |
-4,1% |
-0,2% |
|
2015 |
1,5% |
9,9% |
-7,5% |
3,9% |
|
2016 |
1,9% |
4,7% |
2,7% |
9,3% |
|
2017 |
1,4% |
-1,4% |
0,5% |
0,5% |
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
El efecto saldo primario se
presenta superavitario para el periodo 2001-2013, y deficitario para 2014-2017,
en el primer caso implica que los ingresos de los países cubrieron todos los
préstamos netos (excluyendo la tasa de interés), mientras que en el segundo
caso los ingresos no fueron suficientes, por lo tanto, en promedio los países
recurrieron a fuentes de financiamiento adicionales a través del endeudamiento
público.
En la Tabla 3 se
pueden observar los periodos de superávits primarios por país y grupo. En la
primera década del siglo XXI (entre 2003 a 2008) su recurrencia se efectuó
especialmente por los ingresos extraordinarios provenientes de la exportación
de productos básicos. No es a partir de la crisis financiera del año 2009, pocos
países logran mantener un saldo positivo hasta el año 2014 en el cual la caída
de los precios de las materias primas afectó en gran medida a los países de los
grupos AL-6 y AS-4. Al final del periodo se exceptúan ciertos países de Centroamérica
debido al incremento de las remesas recibidas desde el extranjero (El Salvador,
Guatemala, y Nicaragua), mientras que México y Perú mejoran sus ingresos por
las condiciones comerciales que existe entre ellos[10].
Tabla 3: Años con
superávit primario (dt>0)
|
|
2001-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010-2013 |
2014-017 |
No. años Superávit |
|
|
AL-6 |
Brasil |
2001-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010-2013 |
|
13 |
|
Chile |
2001,2003-2004 |
2005-2008 |
|
2010-2012 |
|
10 |
|
|
Colombia |
|
2006-2008 |
|
2012 |
|
4 |
|
|
México |
2001, 2003-2004 |
2005 |
|
|
2017 |
5 |
|
|
Perú |
2003-2004 |
2005-2008 |
|
2010-2013 |
2014 |
11 |
|
|
Uruguay |
2003-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010-2013 |
11 |
||
|
AS-4 |
Argentina |
2003-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010 |
8 |
|
|
Bolivia |
|
2005-2008 |
|
2010, 2012-2013 |
7 |
||
|
Ecuador |
2001-2004 |
2005-2008 |
|
|
8 |
||
|
Paraguay |
2001,2003-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010-2011 |
10 |
||
|
CAPRD |
Costa Rica |
2001-2004 |
2005-2008 |
|
|
8 |
|
|
El Salvador |
2004 |
2005-2008 |
|
2012-2013 |
2014-2016 |
10 |
|
|
Guatemala |
2002, 2004 |
2007 |
|
|
2016-2017 |
5 |
|
|
Honduras |
|
|
|
|
0 |
||
|
Nicaragua |
2003 |
2005-2008 |
|
2010-2013 |
2014-2017 |
13 |
|
|
Panamá |
2001-2003 |
2005-2008 |
2009 |
2010 |
9 |
||
|
República Dominicana |
2001-2004 |
2005-2007 |
|
|
2015-2017 |
10 |
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
Los resultados del efecto bola de nieve se
aprecian en la Tabla 4. La ratio Deuda/PIB se redujo durante los años
2004-2008, 2010-2011 y 2017, debido a que la tasa de crecimiento fue mayor que los
gastos por el interés de la deuda. Para el resto de los años la ratio se
incrementa porque las tasas de interés fueron el principal desencadenante para
que el efecto bola de nieve torne un volumen importante en la carga del pago de
la deuda pública por su acumulación. En el año 2009, el efecto crecimiento
demuestra que la economía se contrajo debido a la crisis financiera
internacional. Para el periodo 2015-2016 el continuo deterioro de los precios
de los hidrocarburos y de los minerales afecta a las cuentas fiscales de los
países de AL-6 y AS-4, y hay registro de deflación entre 2001-2002, 2009, 2012,
2014-2016.
Tabla 4: Descomposición
del efecto bola de nieve de América
Latina, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
|
Años |
Efecto Crecimiento |
Efecto inflación |
Tasa de interés |
Efecto bola de nieve |
|
2001 |
-0,4% |
1,3% |
2,6% |
3,6% |
|
2002 |
-1,5% |
2,1% |
2,2% |
2,9% |
|
2003 |
-0,9% |
-0,1% |
3,3% |
2,3% |
|
2004 |
-2,5% |
-3,7% |
2,6% |
-3,7% |
|
2005 |
-1,7% |
-7,0% |
3,2% |
-5,5% |
|
2006 |
-2,0% |
-4,4% |
2,9% |
-3,5% |
|
2007 |
-1,9% |
-4,0% |
2,6% |
-3,3% |
|
2008 |
-1,5% |
-4,0% |
2,4% |
-3,1% |
|
2009 |
0,6% |
1,9% |
3,0% |
5,5% |
|
2010 |
-2,8% |
-6,8% |
2,5% |
-7,1% |
|
2011 |
-1,7% |
-4,1% |
3,0% |
-2,8% |
|
2012 |
-0,9% |
0,8% |
2,5% |
2,3% |
|
2013 |
-1,1% |
-0,1% |
2,6% |
1,4% |
|
2014 |
-0,5% |
0,6% |
2,9% |
3,0% |
|
2015 |
0,0% |
6,3% |
3,6% |
9,9% |
|
2016 |
0,1% |
1,3% |
3,2% |
4,7% |
|
2017 |
-0,9% |
-4,2% |
3,7% |
-1,4% |
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
A continuación, se
presenta la Tabla 5, que recoge información del año y el país en que la
dinámica de la deuda registra el pico máximo del periodo 2001-2017. Se observa
que la mayoría de los factores determinantes de la ratio son positivos e inciden
en el incremento de la ratio Deuda/PIB. En el grupo AL-6 son Uruguay y Perú los
países que tuvieron el punto más alto de acumulación de deuda en el año 2002,
México y Brasil en el año 2009, Colombia en 2015 y Chile en 2016. El segundo
grupo AS-4 registra que Bolivia tuvo el incremento máximo de la ratio en el año
2001, Paraguay en 2002, Argentina en 2016, y Ecuador en 2017. El tercer y
último grupo CAPRD indica que cinco de siete países tuvieron los puntos máximos
de acumulación de la deuda en la primera década del siglo XX, Panamá en 2001,
Nicaragua en 2002, República Dominicana en 2004, El Salvador y Guatemala en
2009, posteriormente Costa Rica en 2012 y Honduras en 2013.
Tabla
5: Variación más alta de la ratio de deuda pública por grupo de países,
2001-2017
(En
porcentajes del PIB)
|
Año |
Déficit Primario |
Efecto bola de nieve |
Ajuste saldo-flujo |
Dinámica de la deuda |
||
|
AL-6 |
Brasil |
2009 |
-1,2% |
5,4% |
19,9% |
24,1% |
|
Chile |
2016 |
2,0% |
0,3% |
3,0% |
5,3% |
|
|
Colombia |
2015 |
0,8% |
3,1% |
29,7% |
33,7% |
|
|
México |
2009 |
0,5% |
6,3% |
1,9% |
8,7% |
|
|
Perú |
2002 |
0,1% |
0,2% |
8,0% |
8,3% |
|
|
Uruguay |
2002 |
0,9% |
25,3% |
13,5% |
39,7% |
|
|
AS-4 |
Argentina |
2016 |
2,0% |
9,2% |
0,9% |
12,1% |
|
Bolivia |
2001 |
5,2% |
3,9% |
2,5% |
11,6% |
|
|
Ecuador |
2017 |
3,5% |
0,9% |
1,3% |
5,7% |
|
|
Paraguay |
2002 |
1,1% |
5,6% |
0,1% |
6,8% |
|
|
CAPRD-7 |
Costa Rica |
2012 |
2,3% |
-0,7% |
2,7% |
4,3% |
|
El Salvador |
2009 |
1,4% |
3,8% |
3,7% |
8,9% |
|
|
Guatemala |
2009 |
1,7% |
2,2% |
-1,0% |
2,8% |
|
|
Honduras |
2013 |
6,0% |
1,8% |
0,7% |
8,4% |
|
|
Nicaragua |
2002 |
0,2% |
3,7% |
14,4% |
18,3% |
|
|
Panamá |
2001 |
-2,4% |
3,0% |
3,7% |
4,3% |
|
|
República Dominicana |
2004 |
-1,1% |
-0,1% |
19,2% |
18,1% |
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
El factor que ha
incidido positivamente en el crecimiento de la ratio para el grupo AL-6 en el
periodo 2001-2017, según se puede observar en el Gráfico 4, ha sido el efecto saldo flujo en los
países de Brasil, Chile, Perú y Uruguay. Este efecto guarda relación con el
tipo de cambio, otros factores como restructuración de la deuda y registros
estadísticos, entre otros. El efecto
bola de nieve, ha favorecido el incremento de la ratio para Brasil y
para México, debido a que las tasas de interés han sido superiores al
crecimiento de la economía[11];
en otros casos como Chile y Colombia este no ha sido un problema, ya que es
casi nula, mientras que para Perú y Uruguay este efecto registra valores
negativos debido a que el crecimiento de la economía ha sido superior a las
tasas de interés. Por su parte, el efecto
saldo primario ha tenido un impacto de incremento de la ratio en
Colombia y México debido a su resultado deficitario (resultado sobre la línea).
La generación de superávit primarios (resultado bajo la línea) en Brasil,
Chile, Perú y Uruguay es una respuesta al incremento de los ingresos a partir
de 2010 respecto a los precios de las materias primas, en particular
hidrocarburos y minerales, y en el caso de Uruguay el pago de la deuda y una
política monetaria relativamente restrictiva y la apreciación del tipo de
cambio. Este resultado alivió para que el incremento de la ratio no sea
superior en Brasil, Chile y Uruguay, mientras que en Perú provocó que la ratio disminuya.
Gráfico 4: Determinantes de la variación de la ratio de deuda pública del grupo
AL-6, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
En el Gráfico 5 se
puede observar la descomposición del efecto
bola de nieve para el grupo AL-6. El gasto en tasas de interés por
el pago de la deuda pública es positivo en todo el periodo. Por otra parte, el
efecto crecimiento permite identificar si este colaboró con la disminución de
acumulación de la deuda. En este caso, este resultado al igual que la inflación
(resultado bajo la línea), permitieron obtener un nivel negativo del efecto bola de nieve, que por consecuencia
influyó en el crecimiento del nivel de la deuda de Perú y Uruguay. Como ya se
mencionó, Chile y Colombia crecieron y registran inflación. Estos resultados
anulan los efectos bola de nieve en
la acumulación de su deuda, mientras que Brasil y México incrementaron su nivel
de deuda debido al peso porcentual de las tasas de interés.
Gráfico 5: Descomposición del efecto bola de nieve del grupo AL-6, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
La dinámica de la
deuda para el grupo AS-4 se visualiza en el Gráfico 6. La baja acumulación de
crecimiento de la ratio Deuda/PIB se da principalmente porque el efecto bola
de nieve obtiene un resultado negativo en Argentina, Bolivia, Ecuador y
Paraguay. El efecto saldo primario es deficitario (sobre la línea) en
las economías de Bolivia y Ecuador y superavitario (bajo la línea) en Argentina
y Paraguay. El ajuste saldo flujo
tiene un valor positivo en Argentina y Paraguay pero no es influyente en el
incremento del nivel de la deuda.
Gráfico 6: Determinantes de la
variación de la ratio de deuda pública del grupo AS-4, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Elaboración y cálculos propios con los datos de CEPAL.
En
cuanto a la descomposición del efecto
bola de nieve del grupo AS-4, se observa en el Gráfico 7 que el
efecto crecimiento y la inflación fueron los factores que determinaron que el
efecto bola de nieve sea negativo. La tasa de interés al igual que en el grupo
AL-6 es positiva y mayor en Argentina y Ecuador, que para Bolivia y Paraguay.
Gráfico 7: Descomposición del efecto bola de nieve del grupo AS-4, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
Gráfico 8: Determinantes de la
variación de la ratio de deuda pública del grupo CAPRD, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
La
descomposición del efecto bola de
nieve para Centroamérica en el Gráfico 9 indica que en efecto los
gastos de intereses constituyen el único factor que contribuye a aumentos de la
ratio, mientras que el crecimiento económico y la inflación contribuyen a
descensos de la misma.
Gráfico 9: Descomposición del efecto bola de nieve del grupo CAPRD, 2001-2017
(En porcentajes del PIB)
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
Para el análisis de
sostenibilidad se determina un valor crítico o umbral del balance primario
requerido d* para estabilizar el nivel de deuda como proporción del PIB, en
otras palabras, el umbral máximo del mismo. Cuando la diferencia entre el
umbral d* y el saldo primario observado es positiva, indica que la deuda
pública del país es sostenible porque el déficit primario está por debajo de
dicho umbral, mientras que si esa diferencia es negativa la deuda es
insostenible.
A continuación, en la
Tabla 6 se muestran los resultados de la diferencia media anual de cinco
periodos. El auge de los precios de las materias primas permitió mantener condiciones
necesarias para la sostenibilidad de la deuda. De acuerdo con el periodo
precrisis 2005-2008, el
déficit primario se situaba por debajo del umbral
y, además
los países disfrutaban de superávits primarios.
En el año 2009, se observa que la mayoría de las economías tuvieron problemas
de liquidez fiscal, que pudo ser superada en el siguiente periodo 2010-2013 por
buena parte de las economías, excepto para México, Ecuador, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, y República Dominicana. En el último periodo 2014-2017,
los países de AL-6 y AS-4 cierran el periodo de análisis con brecha negativa. Brasil,
Colombia, Ecuador y Argentina denotan ¡niveles de déficit primario que exceden
los niveles del umbral, es decir, que han superado los límites de su espacio
fiscal. El grupo CAPRD por su parte refleja resultados heterogéneos, en los que
El Salvador, Guatemala, y Nicaragua concluyen el periodo con saldo positivo, mientras
el resto de las economías de este grupo han superado la brecha del umbral d*, con
Costa Rica a la cabeza.
Tabla 6: Diferencia media anual
(d*-d)
(En puntos porcentuales)
|
|
2001-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010-2013 |
2014-2017 |
|
|
AL-6 |
Brasil |
-5,5% |
10,4% |
-7,1% |
2,6% |
-11,0% |
|
Chile |
0,5% |
6,8% |
-4,9% |
1,2% |
-2,2% |
|
|
Colombia |
-3,6% |
3,1% |
-6,5% |
1,0% |
-10,9% |
|
|
México |
-0,9% |
0,1% |
-9,5% |
-0,4% |
-3,4% |
|
|
Perú |
0,5% |
5,6% |
-1,5% |
3,2% |
-2,3% |
|
|
Uruguay |
-15,5% |
10,2% |
0,3% |
4,8% |
-2,7% |
|
|
AS-4 |
Argentina |
23,4% |
10,3% |
-4,7% |
3,5% |
-4,9% |
|
Bolivia |
-6,6% |
7,8% |
-0,7% |
4,8% |
-2,4% |
|
|
Ecuador |
6,6% |
2,9% |
-3,8% |
-0,9% |
-4,9% |
|
|
Paraguay |
-1,2% |
3,2% |
-1,0% |
0,8% |
-1,1% |
|
|
CAPRD |
Costa Rica |
-0,9% |
3,5% |
-4,0% |
-1,3% |
-4,3% |
|
El Salvador |
-1,4% |
2,3% |
-6,1% |
0,2% |
0,3% |
|
|
Guatemala |
-0,2% |
0,8% |
-4,2% |
-0,7% |
0,6% |
|
|
Honduras |
-1,1% |
0,8% |
-5,0% |
-4,4% |
-0,8% |
|
|
Nicaragua |
-0,6% |
3,7% |
7,9% |
2,2% |
1,2% |
|
|
Panamá |
0,0% |
5,7% |
1,6% |
1,5% |
-0,9% |
|
|
República Dominicana |
-0,5% |
2,1% |
-3,3% |
-1,5% |
-0,3% |
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
La
Tabla 7 resume los años en los cuales la deuda pública fue sostenible o insostenible para
cada país de la muestra seleccionada. De acuerdo con la metodología empleada, la
mayoría de los países seleccionados para el estudio han mantenido en promedio
un periodo de nueve años de sostenibilidad, dado que los resultados
macroeconómicos se tornaron favorables por efecto de los precios de las
materias primas. Sin embargo, todavía deben trabajar en mejorar sus políticas
fiscales de mediano plazo, que les permitan afrontar volatilidad fiscal y
choques (como por ejemplo desastres naturales, crisis recesivas de socios
financieros o comerciales, entre otros eventos), para que sus capacidades
institucionales no se vean limitadas para salir de los eventos de contracción
económica, fomentando el ahorro en los tiempos de bonanza y dando importancia a
las reglas macrofiscales que permitan estructurar mejor las finanzas públicas
de sus países.
Se puede decir que la deuda ha sido sostenible cuando la
tasa de crecimiento de la deuda es igual o menor a la tasa de crecimiento de la
renta nacional, lo que se produce cuando el efecto bola de nieve se reduce por el aumento de las tasas de crecimiento
económico nominal frente a las tasas de interés implícitas de la deuda, y desde
una perspectiva de su descomposición, cuando el efecto crecimiento y la
inflación son negativos. Es insostenible si la tasa de interés excede la tasa
de crecimiento, y el país no logra mantener un superávit primario para
estabilizar la deuda en su nivel actual. En algunos países es preciso revisar
las condiciones del endeudamiento, para reducir sus niveles en el mediano plazo,
dadas las aún elevadas tasas de interés de la deuda pública. Por
otra parte, el ajuste saldo-flujo
pesa en los resultados de la acumulación de la deuda. En algunos casos, puede deberse
a devaluaciones de la moneda, renegociaciones o reducciones de la deuda; no
obstante, sin conocer la causa exacta, los gestores de las finanzas públicas
pueden identificar sus motivos en los registros contables a fin de reducir las
incompatibilidades que pudiera haber entre los balances fiscales y la evolución
de la deuda pública.
Tabla 7: Años de sostenibilidad
(d*-dt)>0 (S) e insostenibilidad (I) de la deuda pública
|
|
2001-2004 |
2005-2008 |
2009 |
2010-2013 |
2014-2017 |
No. Años (I) |
No. Años (S) |
|
|
AL-6 |
Brasil |
(I):
2001-2002 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2011 |
(I):
2014-2016 |
8 |
9 |
|
Chile |
(I):
2001-2002; |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2012 |
(I):
2014-2017 |
8 |
9 |
|
|
Colombia |
(I):
2001-2003 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2012 |
(I):
2014-2016 |
8 |
9 |
|
|
México |
(S):
2001, 2004 |
(S):
2005-2006 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2011 |
(I):
2014-2016 |
10 |
7 |
|
|
Perú |
(I):
2001-2002 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2013 |
(I): 2014-2017 |
7 |
10 |
|
|
Uruguay |
(I):
2001-2003 |
(S):
2005-2008 |
(S): 2009 |
(S):
2010-2013 |
(I):
2014-2016 |
6 |
11 |
|
|
AS-4 |
Argentina |
(S):
2003-2004 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2012 |
(I):
2014, 2016 |
4 |
11 |
|
Bolivia |
(I): 2001-2003 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2013 |
(I):
2014-2017 |
8 |
9 |
|
|
Ecuador |
(S):
2001-2004 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(I):
2010-2011 |
(I):
2014-2017 |
7 |
10 |
|
|
Paraguay |
(I):
2001-2002 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S): 2010-2011,
2013 |
(I):
2014-2016 |
7 |
10 |
|
|
CAPRD |
Costa Rica |
(I):
2001-2003 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S): 2010 |
(I):
2014-2017 |
11 |
6 |
|
El Salvador |
(I):
2001-2003 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(I):
2010, 2013 |
(I): 2014 |
7 |
9 |
|
|
Guatemala |
(I):
2001, 2003 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(I):
2010, 2012-2013 |
(S):
2014-2017 |
6 |
11 |
|
|
Honduras |
(I):
2001-2003 |
(S):
2005-2006 |
(I): 2009 |
(I):
2010-2013 |
(I):
2014-2016 |
13 |
4 |
|
|
Nicaragua |
(I):
2001-2003 |
(S):
2005-2008 |
(I): 2009 |
(S):
2010-2013 |
(S):
2014-2017 |
4 |
13 |
|
|
Panamá |
(I):
2001,2003 |
(S):
2005-2008 |
(S): 2009 |
(S):
2010-2013 |
(I):
2014-2017 |
6 |
11 |
|
|
República Dominicana |
(S):
2001-2002, 2004 |
(S): 2005-2007 |
(I): 2009 |
(S): 2010 |
(I):
2014-2017 |
10 |
7 |
Elaboración y cálculos propios con los datos de
CEPAL.
Por otra parte, los
gobiernos deben evaluar la calidad del gasto y las condiciones de
financiamiento para que la deuda no se vuelva explosiva en su dinámica; el
crecimiento de la economía debe ir de la mano del ahorro y la inversión pública
y privada.
Al mismo tiempo, es
imperante que sean revisadas las normativas legales de las finanzas públicas
que se encuentran vigentes en los países. El fin es orientar las normas para
cumplir estándares de calidad y de responsabilidad en la gestión fiscal, y que
incluyan aspectos básicos como el cumplimiento de metas respecto a los
ingresos, gastos, resultado primario, global, y la revisión del volumen de
deuda pública contraída por cada ejercicio fiscal por comenzar.
Las principales
conclusiones son las siguientes:
6.1
Respecto a la evolución de la ratio:
a.
En el análisis se
identificaron tres factores importantes: i) todo incremento del PIB como
denominador de la ratio provoca que el cociente disminuya, ii) las elevadas
tasas de interés indican que a un mayor costo financiero de la deuda pública,
se incrementan las obligaciones del estado; y, iii) el resultado primario
refleja la contribución directa del hacedor de la política fiscal sobre las
finanzas públicas.
b.
Los países de
Latinoamérica, durante el periodo de estudio, han experimentado el crecimiento
de la ratio de deuda en periodos en los que sus economías han enfrentado
choques externos como la crisis financiera mundial del año 2009 y la caída de
los precios de los productos básicos a partir del año 2013.
c.
En el periodo de
análisis, la dinámica de la deuda es creciente para Brasil, Chile, Colombia,
México y Uruguay del grupo AL-6, en los cuales el punto máximo en los últimos
años del estudio se torna elevado para Colombia (2015) y Chile (2016). Para el
grupo AS-4 la dinámica es decreciente para los cuatro países que conforman el
grupo en el periodo 2001-2017. Sin embargo, en el análisis anualizado se
observa que Argentina y Ecuador tuvieron un incremento de su dinámica en los
últimos años de estudio 2016 y 2017, respectivamente. Finalmente, para el grupo
CAPRD, cuatro de los siete países registraron una dinámica creciente de la
deuda: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, y República Dominicana, y se observó
una dinámica decreciente en Honduras, Nicaragua y Panamá. En este grupo en los
últimos años de análisis no se registraron picos elevados de crecimiento de la
ratio.
6.2
Factores determinantes de la dinámica de la ratio
a)
Desde el punto de vista empírico el análisis de sostenibilidad de la deuda
pública implica evaluar si esta medida como porcentaje del PIB se dirige hacia
niveles excesivos, estables, o de una trayectoria decreciente. Para esto, se
identifican los factores determinantes de la evolución de la ratio de la deuda
pública sobre PIB.
b)
El efecto bola de nieve compuesto
por las tasas de interés, el efecto
crecimiento y el efecto inflación
inciden en conjunto en el cambio de la ratio. Comparativamente, los tres grupos
de países coinciden en que las elevadas tasas de interés alteran el
comportamiento de este efecto promoviendo el incremento de la ratio de la
deuda. El crecimiento económico y la inflación con resultados negativos
presentados en ciertos años por estos países implica el efecto contrario causando
que la ratio decrezca, especialmente entre 2003 a 2008, debido a los ingresos
extraordinarios provenientes de la exportación de productos básicos, la
reducción de las tasas de interés, así como al crecimiento económico. En su
conjunto esto logró reducir en pocos años el nivel de la deuda pública. A
partir de la crisis financiera del año 2009, pocos países lograron mantener un
saldo positivo hasta el año 2013, cuando la caída de los precios de las materias
primas afectó sus economías.
c)
Por otra parte, el efecto saldo
primario como factor determinante del movimiento de la ratio denota
la dependencia sobre recursos adicionales que los países de ambos grupos han
requerido para poder cubrir todos sus gastos. Esto a su vez es un indicador de
que los ingresos públicos son limitados. Además, el saldo primario de la
muestra seleccionada de países registra recurrentes déficits primarios a partir
del año 2013, por lo que los gobiernos deberían diversificar las fuentes de sus
ingresos.
6.3
Sostenibilidad de la ratio
a)
Por grupo de países, los que más se destacan respecto al mayor número de
años de sostenibilidad para AL-6 son Perú y Uruguay, con diez y once años,
respectivamente, y el que menos periodos tiene es México con siete. Para el
grupo de AS-4, Argentina registra once años de sostenibilidad y Bolivia nueve
años. Finalmente, en el grupo de Centroamérica están Nicaragua, con trece años,
Guatemala y Panamá con once años y el que menos años registra es Honduras con
cuatro años.
b)
El auge de los precios de las materias primas permitió mantener condiciones
necesarias para la sostenibilidad de la deuda en el periodo precrisis 2003-2008.
En el año 2009, se observa que la mayoría de las economías tuvieron problemas
de liquidez fiscal, que pudo ser superada en el siguiente periodo 2010-2013 por
buena parte de las economías. En el periodo 2014-2017, los países de AL-6 y
AS-4 registran brechas negativas; en este periodo Brasil, Colombia, Ecuador y
Argentina superaron los límites de su espacio fiscal. El grupo CAPRD, por su
parte, refleja resultados heterogéneos en los que El Salvador, Guatemala, y
Nicaragua concluyen un periodo con saldo positivo. El resto de las economías de
este grupo han superado la brecha del umbral d*, siendo el que más, Costa Rica.
Bibliografía
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america-latina
[1] Departamento Economía e Historia
Económica. Facultad Ciencias Económicas y
Empresariales. Universidad de Sevilla
(España)
[3] Ver Blanchard et al. (1990).
[4]Se
transforman los valores de las variables de las Operaciones del Gobierno con el
tipo de cambio publicado por CEPAL.
[5]El
FMI clasifica al grupo AL-6 por ser economías financieramente integradas; a
América Central y República Dominicana les asigna la abreviatura de CAPRD.
Finalmente, al grupo de AS-4, la organización financiera lo clasifica como
“Otros exportadores de materias primas”.
[6]Se
excluye Venezuela y Cuba del análisis debido a la ausencia de información de
las operaciones del gobierno en la base de datos investigada.
[7] Los cálculos incluyen a los 17 países seleccionados en la muestra de estudio.
[8] Corresponde al total de ingresos que se registran en las Cuentas Nacionales de los países seleccionados.
[9] El cálculo del efecto bola de nieve se define en función de la tasa de interés real, el efecto crecimiento y el efecto inflación.
[10] Ambos
países forman parte de la Alianza del Pacífico, que es una iniciativa de
integración regional.
[11] En
términos nominales o a precios corrientes de acuerdo con la metodología
empleada.